Ricorso nell'interesse della Regione autonoma della Sardegna
(cod. fisc. 80002870923), con sede legale in 09123 Cagliari (CA),
Viale Trento, n. 69, in persona del Presidente pro tempore Francesco
Pigliaru, giusta procura speciale a margine del presente atto
rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandra Camba (coda fisc.:
CMBLSN57D49B354X; posta elettronica certificata:
acamba@pec.regione.sardegna.it; fax: 070.6062418) e prof. Massimo
Luciani (cod. fisc.: LCNMSM52L23H501G; posta elettronica certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org; fax 06.90236029) ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in 00153 Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri (cod. fisc.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la cui sede in 00186 Roma, Via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato
ex lege;
per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale in parte qua
del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, avente ad oggetto
«Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114. (17600117)», pubblicato in Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - n. 156 del 6 luglio 2017, con
particolare riferimento agli articoli 3, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 16, 17,
22 e 26.
Fatto
1. - L'impugnato decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 luglio 2017, n. 156, e' stato
adottato nell'esercizio della delega di cui alla legge 9 luglio 2015,
n. 114, recante «Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - legge di
delegazione europea 2014».
1.1. - L'art. 1 di tale legge dispone quanto segue: «Il Governo
e' delegato ad adottare secondo le procedure, i principi e i criteri
direttivi di cui agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012,
n. 234, i decreti legislativi per l'attuazione delle direttive
elencate negli allegati A e B alla presente legge.
I termini per l'esercizio delle deleghe di cui al comma 1 sono
individuati ai sensi dell'art. 31, comma l, della legge 24 dicembre
2012, n. 234.
Gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle
direttive elencate nell'allegato B, nonche', qualora sia previsto il
ricorso a sanzioni penali, quelli relativi all'attuazione delle
direttive elencate nell'allegato A, sono trasmessi, dopo
l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera
dei deputati e al Senato della Repubblica affinche' su di essi sia
espresso il parere dei competenti organi parlamentari.
Eventuali spese non contemplate da leggi vigenti e che non
riguardano l'attivita' ordinaria delle amministrazioni statali o
regionali possono essere previste nei decreti legislativi recanti
attuazione delle direttive elencate negli allegati A e B nei soli
limiti occorrenti per l'adempimento degli obblighi di attuazione
delle direttive stesse; alla relativa copertura, nonche' alla
copertura delle minori entrate eventualmente derivanti
dall'attuazione delle direttive, in quanto non sia possibile farvi
fronte con i fondi gia' assegnati alle competenti amministrazioni, si
provvede a carico del fondo di rotazione di cui all'art. 5 della
legge 16 aprile 1987, n. 183. Qualora la dotazione del predetto fondo
si rivelasse insufficiente, i decreti legislativi dai quali derivino
nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata
in vigore dei provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti
risorse finanziarie, in conformita' all'art. 17, comma 2, della legge
31 dicembre 2009, n. 196. Gli schemi dei predetti decreti legislativi
sono, in ogni caso, sottoposti al parere delle Commissioni
parlamentari competenti anche per i profili finanziari, ai sensi
dell'art. 31, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 234».
Tra le direttive elencate nell'Allegato B alla legge di delega -
richiamato dall'art. 1, comma 1, teste' citato - figura, al punto 28,
la direttiva «2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati» con termine di recepimento fissato al 16 maggio 2017.
1.2. - Per l'attuazione della menzionata direttiva 2014/52/UE,
l'art. 14 della legge delega prevede dei principi e criteri direttivi
specifici, ulteriori (aggiuntivi, dunque) rispetto a quelli indicati
agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234,
richiamati dall'art. 1, comma 1.
L'art. 14 - rubricato «Principi e criteri direttivi per
l'attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati» - dispone infatti che «nell'esercizio
della delega per l'attuazione della direttiva 2014/52/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica
la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, il Governo e'
tenuto a seguire, oltre ai principi e criteri direttivi di cui
all'art. 1, comma 1, anche i seguenti principi e criteri direttivi
specifici:
a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale;
b) rafforzamento della qualita' della procedura di valutazione di
impatto ambientale, allineando tale procedura ai principi della
regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e
delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni;
d) destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni
amministrative per finalita' connesse al potenziamento delle
attivita' di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla
verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di
valutazione ambientale, nonche' alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamita' naturali, senza nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
1.3. - Il Governo e' poi tenuto - come gia' segnalato sopra - al
rispetto dei principi e criteri direttivi fissati agli articoli 31 e
32 della legge n. 234 del 2012 («Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle
politiche dell'Unione europea»).
L'art. 31 stabilisce che:
i) «In relazione alle deleghe legislative conferite con la legge
di delegazione europea per il recepimento delle direttive, il Governo
adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro mesi
antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive; per le direttive il cui termine cosi' determinato sia gia'
scaduto alla data di entrata in vigore della legge di delegazione
europea, ovvero scada nei tre mesi successivi, il Governo adotta i
decreti legislativi di recepimento entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della medesima legge; per le direttive che non
prevedono un termine di recepimento, il Governo adotta i relativi
decreti legislativi entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di delegazione europea» (comma 1);
ii) «I decreti legislativi sono adottati, nel rispetto dell'art.
14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri o del Ministro per gli affari europei e del
Ministro con competenza prevalente nella materia, di concerto con i
Ministri degli affari esteri, della giustizia, dell'economia e delle
finanze e con gli altri Ministri interessati in relazione all'oggetto
della direttiva. I decreti legislativi sono accompagnati da una
tabella di concordanza tra le disposizioni in essi previste e quelle
della direttiva da recepire, predisposta dall'amministrazione con
competenza istituzionale prevalente nella materia» (comma 2);
iii) «La legge di delegazione europea indica le direttive in
relazione alle quali sugli schemi dei decreti legislativi di
recepimento e' acquisito il parere delle competenti Commissioni
parlamentari della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
In tal caso gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi, dopo
l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera
dei deputati e al Senato della Repubblica affinche' su di essi sia
espresso il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Decorsi
quaranta giorni dalla data di trasmissione, i decreti sono emanati
anche in mancanza del parere. Qualora il termine per l'espressione
del parere parlamentare di cui al presente comma ovvero i diversi
termini previsti dai commi 4 e 9 scadano nei trenta giorni che
precedono la scadenza dei termini di delega previsti ai commi 1 o 5 o
successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi» (comma 3);
iv) «Gli schemi dei decreti legislativi recanti recepimento delle
direttive che comportino conseguenze finanziarie sono corredati della
relazione tecnica di cui all'art. 17, comma 3, della legge 31
dicembre 2009, n. 196. Su di essi e' richiesto anche il parere delle
Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. Il
Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con
riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi,
corredati dei necessari elementi integrativi d'informazione, per i
pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti per i
profili finanziari, che devono essere espressi entro venti giorni»
(comma 4);
v) «Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore di
ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto dei
principi e criteri direttivi fissati dalla legge di delegazione
europea, il Governo puo' adottare, con la procedura indicata nei
commi 2, 3 e 4, disposizioni integrative e correttive dei decreti
legislativi emanati ai sensi del citato comma 1, fatto salvo il
diverso termine previsto dal comma 6» (comma 5);
vi) «Con la procedura di cui ai commi 2, 3 e 4 il Governo puo'
adottare disposizioni integrative e correttive di decreti legislativi
emanati ai sensi del comma 1, al fine di recepire atti delegati
dell'Unione europea di cui all'art. 290 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, che modificano o integrano
direttive recepite con tali decreti legislativi. Le disposizioni
integrative e correttive di cui al primo periodo sono adottate nel
termine di cui al comma 5 o nel diverso termine fissato dalla legge
di delegazione europea» (comma 6);
vii) «I decreti legislativi di recepimento delle direttive
previste dalla legge di delegazione europea, adottati, ai sensi
dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione, nelle materie di
competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, si
applicano alle condizioni e secondo le procedure di cui all'art. 41,
comma 1» (comma 7);
viii) «I decreti legislativi adottati ai sensi dell'art. 33 e
attinenti a materie di competenza legislativa delle regioni e delle
province autonome sono emanati alle condizioni e secondo le procedure
di cui all'art. 41, comma 1» (comma 8);
ix) «Il Governo, quando non intende conformarsi ai pareri
parlamentari di cui al comma 3, relativi a sanzioni penali contenute
negli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle
direttive, ritrasmette i testi, con le sue osservazioni e con
eventuali modificazioni, alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica. Decorsi venti giorni dalla data di ritrasmissione, i
decreti sono emanati anche in mancanza di nuovo parere» (comma 9).
Il successivo art. 32 della legge n. 234 del 2012 specifica poi
che «salvi gli specifici principi e criteri direttivi stabiliti dalla
legge di delegazione europea e in aggiunta a quelli contenuti nelle
direttive da attuare, i decreti legislativi di cui all'art. 31 sono
informati ai seguenti principi e criteri direttivi generali: a) le
amministrazioni direttamente interessate provvedono all'attuazione
dei decreti legislativi con le ordinarie strutture amministrative,
secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti e
delle modalita' di organizzazione e di esercizio delle funzioni e dei
servizi; b) ai fini di un migliore coordinamento con le discipline
vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare,
sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse,
anche attraverso il riassetto e la semplificazione normativi con
l'indicazione esplicita delle norme abrogate, fatti salvi i
procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa ovvero le
materie oggetto di delegificazione; c) gli atti di recepimento di
direttive dell'Unione europea non possono prevedere l'introduzione o
il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi
richiesti- dalle direttive stesse, ai sensi dell'art. 14, commi
24-bis, 24-ter e 24-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246; d)
al di fuori dei casi previsti dalle norme penali vigenti, ove
necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute
nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e
penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le
sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a
150.000 euro e dell'arresto fino a tre anni, sono previste, in via
alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o
espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali
casi sono previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per
le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse
protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le
infrazioni che rechino un danno di particolare gravita'. Nelle
predette ipotesi, in luogo dell'arresto e dell'ammenda, possono
essere previste anche le sanzioni alternative di cui agli articoli 53
e seguenti del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274, e la
relativa competenza del giudice di pace. La sanzione amministrativa
del pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a
150.000 euro e' prevista per le infrazioni che ledono o espongono a
pericolo interessi diversi da indicati dalla presente lettera.
Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni
indicate dalla presente lettera sono determinate nella loro entita',
tenendo conto della diversa potenzialita' lesiva dell'interesse
protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche
qualita' personali del colpevole, comprese quelle che impongono
particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonche' del
vantaggio patrimoniale che l'infrazione puo' recare al colpevole
ovvero alla persona o all'ente nel cui interesse egli agisce. Ove
necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute
nei decreti legislativi, sono previste inoltre le sanzioni
amministrative accessorie della sospensione fino a sei mesi e, nei
casi piu' gravi, della privazione definitiva di facolta' e diritti
derivanti da provvedimenti dell'amministrazione, nonche' sanzioni
penali accessorie nei limiti stabiliti dal codice penale. Al medesimo
fine e' prevista la confisca obbligatoria delle cose che servirono o
furono destinate a commettere l'illecito amministrativo o il reato
previsti dai medesimi decreti legislativi, nel rispetto dei limiti
stabiliti dall'art. 240, terzo e quarto comma, del codice penale e
dall'art. 20 della legge 24 novembre 1981, n, 689, e successive
modificazioni. Entro i limiti di pena indicati nella presente lettera
sono previste sanzioni anche accessorie identiche a quelle
eventualmente gia' comminate dalle leggi vigenti per violazioni
omogenee e di pari offensivita' rispetto alle infrazioni alle
disposizioni dei decreti legislativi. Nelle materie di cui all'art.
117, quarto comma, della Costituzione, le sanzioni amministrative
sono determinate dalle regioni; e) al recepimento di direttive o
all'attuazione di altri atti dell'Unione europea che modificano
precedenti direttive o atti gia' attuati con legge o con decreto
legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento
della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni
alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva o
di altro atto modificato; f) nella redazione dei decreti legislativi
di cui all'art. 31 si tiene conto delle eventuali modificazioni delle
direttive dell'Unione europea comunque intervenute fino al momento
dell'esercizio della delega; g) quando si verifichino sovrapposizioni
di competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte
le competenze di piu' amministrazioni statali, i decreti legislativi
individuano, attraverso le piu' opportune forme di coordinamento,
rispettando i principi di sussidiarieta', differenziazione,
adeguatezza e leale collaborazione e le competenze delle regioni e
degli altri enti territoriali, le procedure per salvaguardare
l'unitarieta' dei processi decisionali, la trasparenza, la celerita',
l'efficacia e l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara
individuazione dei soggetti responsabili; h) qualora non siano di
ostacolo i diversi termini di recepimento, vengono attuate con un
unico decreto legislativo le direttive che riguardano le stesse
materie o che comunque comportano modifiche degli stessi atti
normativi; i) e' assicurata la parita' di trattamento dei cittadini
italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione
europea e non puo' essere previsto in ogni caso un trattamento
sfavorevole dei cittadini italiani».
1.4. - Da ultimo, per quanto qui interessa, si segnala che l'art.
2, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, dispone
che «La Conferenza Stato-regioni e' obbligatoriamente sentita in
ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di
regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o
delle province autonome di Trento e di Bolzano che si pronunzia entro
venti giorni; decorso tale termine, i provvedimenti recanti
attuazione di direttive comunitarie sono emanati anche in mancanza di
detto parere. Resta fermo quanto previsto in ordine alle procedure di
approvazione delle norme di attuazione degli statuti delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
2. - L'impugnato decreto legislativo n. 104 del 2017 e' stato
emanato in data 16 giugno 2017, previa acquisizione dei pareri delle
competenti Commissioni parlamentari della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica, nonche' della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano.
Quest'ultima, nella seduta del 4 maggio 2017, ha infatti espresso
sullo schema di decreto legislativo approvato dal Consiglio dei
ministri il 10 marzo 2017 parere favorevole, condizionato pero'
all'accoglimento di una serie di proposte emendative elaborate dalla
Conferenza medesima.
Alcune di tali proposte emendative riguardavano proprio le
disposizioni qui impugnate e, in particolare, concernevano il
coinvolgimento delle regioni nel procedimento di VIA in sede statale
e la modificazione delle competenze amministrative tra Stato e
regioni.
A tal proposito, interessano qui le seguenti disposizioni.
2.1. - L'art. 5 del decreto legislativo impugnato - che ha
introdotto nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, l'art.
7-bis - disciplina le competenze statali e regionali in materia di
VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA.
Al comma 2, infatti, stabilisce che «sono sottoposti a VIA in
sede statale i progetti di cui all'allegato II alla parte seconda del
presente decreto. Sono sottoposti a verifica di assoggettabilita' a
VIA in sede statale i progetti di cui all'allegato II-bis alla parte
seconda del presente decreto».
In sede statale, si legge al comma 4, «l'autorita' competente e'
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
che esercita le proprie competenze in collaborazione con il Ministero
dei beni e delle attivita' culturali e del turismo per le attivita'
istruttorie relative al procedimento di VIA. Il provvedimento di
verifica di assoggettabilita' a VIA e' adottato dal Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Il
provvedimento di VIA e' adottato nelle forme e con le modalita' di
cui all'art. 25, comma 2, e all'art. 27, comma 8».
Al comma 3, invece, l'art. 5 del decreto legislativo impugnato
dispone che «sono sottoposti a VIA in sede regionale, i progetti di
cui all'allegato III alla parte seconda del presente decreto. Sono
sottoposti a verifica di assoggettabilita' a VIA in sede regionale i
progetti di cui all'allegato IV alla parte seconda del presente
decreto».
In sede regionale - si legge al comma 4 - «l'autorita' competente
e' la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e
valorizzazione ambientale individuata secondo le disposizioni delle
leggi regionali o delle province autonome».
L'art. 22 del decreto legislativo n. 104 del 2017 interviene poi
sugli Allegati alla parte seconda del decreto legislativo n. 152 del
2006, modificando gli elenchi dei progetti sottoposti a VIA e
verifica di assoggettabilita' a VIA in sede statale e in sede
regionale.
Tale modificazione e' completata attraverso le abrogazioni di
alcune voci negli elenchi, ai sensi del successivo art. 26, comma 1,
lettera a).
2.2. - Il procedimento di VIA e' disciplinato dagli articoli 12,
13 e 14 del decreto legislativo impugnato, rispettivamente
modificativi degli articoli 23, 24 e 25 del decreto legislativo n.
152 del 2006.
L'art. 12 disciplina la fase di avvio del procedimento, a seguito
di apposita istanza trasmessa all'autorita' competente e di
pubblicazione sul sito web di quest'ultima di tutta la documentazione
fornita dal proponente.
Al comma 4 la norma dispone che «l'autorita' competente comunica
contestualmente per via telematica a tutte le Amministrazioni e a
tutti gli enti territoriali potenzialmente interessati e comunque
competenti ad esprimersi sulla realizzazione del progetto, l'avvenuta
pubblicazione della documentazione nel proprio sito web».
Il successivo art. 13 concerne poi la fase della consultazione
del pubblico e dell'acquisizione dei pareri delle Amministrazioni e
degli enti pubblici competenti a esprimersi sulla realizzazione del
progetto. Al comma 3 si legge infatti che «Entro il termine di
sessanta giorni dalla pubblicazione dell'avviso al pubblico di cui al
comma 2 [...] sono acquisiti per via telematica i pareri delle
Amministrazioni e degli enti pubblici che hanno ricevuto la
comunicazione di cui all'art. 23, comma 4».
L'art. 14, infine, nel novellare l'art. 25 del decreto
legislativo n. 152 del 2006 dispone, per quanto qui interessa, che:
«L'autorita' competente valuta la documentazione acquisita
tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale, delle
eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente, nonche'
dai risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte
e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24
e 32. Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti
ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul
progetto; l'autorita' competente procede comunque alla valutazione di
norma del presente articolo» (comma 1);
«Nel caso di progetti di competenza statale l'autorita'
competente, entro il termine di sessanta giorni dalla conclusione
della fase di consultazione di cui all'art. 24, propone al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare l'adozione del
provvedimento di VIA, Qualora sia necessario procedere ad
accertamenti e indagini di particolare complessita', l'autorita'
competente, con atto motivato, dispone il prolungamento della fase di
valutazione sino a un massimo di ulteriori trenta giorni, dando
tempestivamente comunicazione per via telematica al proponente delle
ragioni che giustificano la proroga e del termine entro cui sara'
emanato il provvedimento. Nel caso di consultazioni transfrontaliere
il provvedimento di VIA proposto all'adozione del Ministro entro il
termine di cui all'art. 32, comma 5-bis. Il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare provvede entro il termine di
sessanta giorni all'adozione del provvedimento di VIA, previa
acquisizione del concerto del Ministro dei beni e delle attivita'
culturali e del turismo da rendere entro trenta giorni dalla
richiesta. In caso di inutile decorso del termine per l'adozione del
provvedimento di VIA da parte del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare ovvero per l'espressione del
concerto da parte del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e
del turismo, su istanza del proponente o dei Ministri interessati,
l'adozione del provvedimento e' rimessa alla deliberazione del
Consiglio dei ministri che si esprime entro i successivi trenta
giorni» (comma 2).
A differenza di quanto previsto dall'abrogato art. 25 del decreto
legislativo n. 152 del 2006, che contemplava espressamente al comma 2
«il parere delle regioni interessate» per i progetti di competenza
statale, la novella apportata dal decreto legislativo impugnato
prevede dunque la semplice consultazione delle amministrazioni o
degli enti territoriali «potenzialmente interessati».
2.3. - Infine, come si vedra' meglio al terzo motivo
d'impugnazione, diverse disposizioni del decreto legislativo n. 104
del 2017 prevedono la partecipazione al procedimento di VIA e/o ai
procedimenti connessi del Ministero dei beni e delle attivita'
culturali e del turismo, nella qualita' di Amministrazione incaricata
della protezione del paesaggio.
In particolare:
i) l'art. 3, comma 1, lettera g); l'art. 14, nella parte in cui
modifica l'art. 25, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 2006;
e l'art. 16, nella parte in cui modifica l'art. 26, comma 8, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, prevedono il «concerto» del
Ministero dei beni e delle attivita' culturali rispettivamente per
l'adozione del provvedimento di deroga dall'assoggettabilita' alla
valutazione d'impatto ambientale degli interventi in materia di
protezione civile; per il provvedimento di VIA e per l'adozione del
«provvedimento unico in materia ambientale»;
ii) l'art. 3, comma 1, lettera h), e l'art. 8, nella parte in cui
modifica l'art. 19, comma 8, del decreto legislativo n. 152 del 2006
prevedono il «parere» del MIBACT rispettivamente per l'adozione del
provvedimento di deroga dall'assoggettabilita' alla VIA per alcuni
interventi particolari e per il provvedimento conclusivo del
procedimento di verifica di assoggettabilita' alla VIA in sede
statale;
iii) l'art. 17, nella parte in cui modifica l'art. 28, comma 2,
del decreto legislativo n. 152 del 2006, prevede la «collaborazione»
del MIBACT nel procedimento di verifica dell'ottemperanza alle
condizioni ambientali imposte nel provvedimento di VIA.
Il decreto legislativo n. 104 del 2017 e' illegittimo e violativo
delle attribuzioni costituzionali della Regione autonoma della
Sardegna, che ne chiede l'annullamento in parte qua per i seguenti
motivi di
Diritto
1. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 12, 13 e 14 del
decreto legislativo n. 104 del 2017. Violazione dell'art. 117, comma
1, Cost., per violazione dell'art. 1, comma 6, lettera a), della dir.
16 aprile 2014, n. 2014/52/UE. Violazione dell'art. 76 Cost., per
violazione degli articoli 1, comma 1, e 14 della legge n. 114 del
2015, in riferimento all'art. 1, par. 6, della dir. 16 aprile 2014,
n. 2014/52/UE, nonche' all'art. 32, comma 1, lettera g), della legge
n. 234 del 2012. Violazione dei principi di leale collaborazione, di
ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione di
cui agli articoli 3, 5, 97, 117 e 118 Cost. Violazione degli articoli
3 e 4 della legge cost. n. 3 del 1948, recante «Statuto speciale per
la Sardegna» e dell'art. 117, commi 2 e 3, Cost.
Gli articoli 12, 13 e 14 del decreto legislativo n. 104 del 2017
hanno integralmente riscritto gli articoli 23, 24 e 25 del decreto
legislativo n. 152 del 2006, riformando l'intero procedimento di
adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale. In
particolare:
l'art. 12 ha integralmente sostituito l'art. 23 del decreto
legislativo n. 152 del 2006, disciplinando la fase dell'iniziativa
del procedimento (presentazione dell'istanza di VIA, formale avvio
del procedimento e regime di pubblicita' degli atti);
l'art. 13 ha riscritto l'art. 24 del decreto legislativo n. 152
del 2006, regolando la fase istruttoria e, in particolare, le forme
di consultazione dei soggetti privati, l'acquisizione dei pareri di
altri organi e plessi amministrativi nonche' la consultazione
«transfrontaliera». Lo stesso art. 13 ha introdotto l'art. 24-bis del
codice dell'ambiente, nel quale e' regolato il nuovo istituto della
c.d. «inchiesta pubblica», modalita' istruttoria intesa ad allargare
lo spettro della partecipazione dei soggetti privati al procedimento;
infine, l'art. 14 ha integralmente novellato l'art. 25 del
decreto legislativo n. 152 del 2006, riformando la fase decisoria del
procedimento, ovverosia la valutazione degli impatti ambientali e
l'adozione del provvedimento conseguente.
Di questo insieme di disposizioni interessano qui le parti
concernenti la partecipazione delle regioni o dell'amministrazione
delegata dalla regione al procedimento, che si elencano di seguito:
art. 12, nella parte in cui ha introdotto il novellato art. 23,
comma 4, secondo periodo, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
ove si prevede che, a seguito della presentazione dell'istanza e
della sua eventuale integrazione, «l'autorita' competente comunica
contestualmente per via telematica a tutte le Amministrazioni e a
tutti gli enti territoriali potenzialmente interessati e comunque
competenti ad esprimersi sulla realizzazione del progetto, l'avvenuta
pubblicazione della documentazione nel proprio sito web»;
art. 13, comma 1, nella parte in cui ha introdotto il novellato
art. 24, comma 3, secondo periodo, del decreto legislativo n. 152 del
2006, ove si prevede che «Entro il medesimo termine [60 giorni
dall'avviso pubblico di presentazione dell'istanza di VIA, ai sensi
del novellato art. 24, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del
2006] sono acquisiti per via telematica i pareri delle
Amministrazioni e degli enti pubblici che hanno ricevuto la
comunicazione di cui all'art. 23, comma 4»;
art. 13, comma 1, nella parte in cui ha introdotto il novellato
art. 24, comma 5, secondo periodo, del decreto legislativo n. 152 del
2006, ove si prevede che, in caso di richiesta di modifiche o
integrazioni della documentazione da parte dell'istante, «in
relazione alle sole modifiche o integrazioni apportate agli elaborati
progettuali e alla documentazione si applica il termine di trenta
giorni per la presentazione delle osservazioni e la trasmissione dei
pareri delle Amministrazioni e degli enti pubblici che hanno ricevuto
la comunicazione di cui all'art. 23, comma 4»;
art. 14, nella parte in cui ha introdotto il novellato art. 25,
comma 1, primo periodo, del decreto legislativo n. 152 del 2006, a
tenor del quale «l'autorita' competente valuta la documentazione
acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto
ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal
proponente, nonche' dei risultati delle consultazioni svolte, delle
informazioni raccolte e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a
norma degli articoli 24 e 32».
Il segnalato profilo d'interesse emerge nel raffronto con la
precedente formulazione del secondo comma dell'art. 25 del decreto
legislativo n. 152 del 2006: «l'autorita' competente acquisisce e
veduta tutta la documentazione presentata, le osservazioni, obiezioni
e suggerimenti inoltrati ai sensi dell'art. 24, nonche', nel caso
clei progetti di competenza dello Stato, il parere delle regioni
interessate, che dovra' essere reso entro novanta giorni dalla
presentazione di cui all'art. 23, comma 1».
Come si vede, nella precedente formulazione della legge il ruolo
regionale nella «VIA statale» era stabilito in maniera esplicita,
tanto da precludere ogni possibile dubbio sulla necessita' della
consultazione delle regioni nel relativo procedimento. Nella
formulazione riformata, invece, tale garanzia di partecipazione
procedimentale e' assente, atteso che le menzionate disposizioni si
limitano a fare riferimento alle «Amministrazioni» e agli «enti
territoriali potenzialmente interessati e comunque competenti ad
esprimersi sulla realizzazione del progetto». Ne consegue che non si
puo' escludere che l'Amministrazione statale competente (alla quale
viene affidato, senza la determinazione di criteri valutativi,
l'apprezzamento di quali siano tali «Amministrazioni» ed «enti»)
possa opinare che un intervento non interessi la regione o che questa
non abbia competenza in proposito, ad esempio perche' ritiene che
l'interesse della popolazione possa emergere tramite la semplice
consultazione di uno o piu' enti locali o perche' la natura
ultraregionale dell'ambito d'intervento renderebbe irrilevante il
coinvolgimento dell'amministrazione regionale. Con la conseguenza
che, in mancanza di comunicazione, la regione e' messa di fronte al
fatto compiuto, del quale potrebbe avere contezza anche dopo la
scadenza dei termini utili per far valere le proprie ragioni in sede
giurisdizionale.
Tutto cio' considerato, le disposizioni impugnate risultano
illegittime per una pluralita' di profili.
1.1. - Come illustrato in narrativa, il decreto legislativo n.
104 del 2017 e' stato adottato nell'esercizio della delega conferita
ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114. I
principi e criteri direttivi di esercizio della delega sono dunque
quelli espressi dagli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015,
dagli articoli 31 e 32 della legge n. 234 del 2012 (richiamati
dall'art. 1 della legge n. 114 del 2015), nonche' dalla direttiva da
recepire, atteso che, per costante giurisprudenza costituzionale,
«nel caso di delega per l'attuazione di una direttiva comunitaria, i
principi che quest'ultima esprime si aggiungono a quelli dettati dal
legislatore nazionale e assumono valore di parametro interposto» in
riferimento all'art. 76 Cost. (cosi', tra le piu' recenti, sentenze
numero 250 del 2016 e 210 del 2015).
Ebbene: nel caso di specie il vizio di eccesso di delega si
riscontra per piu' aspetti.
Si deve anzitutto fare riferimento all'art. 1 della dir. 16
aprile 2014, n. 2014/52/UE, recepita con il decreto legislativo n.
104 del 2017, che reca le modificazioni alla precedente dir. n.
2011/92/UE. Il comma 6 riporta le novellazioni dell'art. 6 della dir.
n. 2011/92/UE. La lettera a) sostituisce il primo par. del predetto
art. 6, nei termini che seguono: «a) il paragrafo l e' sostituito dal
seguente: "1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie
affinche' le autorita' che possono essere interessate al progetto,
per la loro specifica responsabilita' in materia di ambiente o in
virtu' delle loro competenze locali o regionali, abbiano la
possibilita' di esprimere il loro parere sulle informazioni fornite
dal committente e sulla domanda di autorizzazione, tenendo conto, ove
opportuno, dei casi di cui all'art. 8-bis, paragrafo 3. A tal fine,
gli Stati membri designano le autorita' da consultare, in generale o
caso per caso. Queste autorita' ricevono le informazioni raccolte a
norma dell'art. 5. Le modalita' della consultazione sono fissate
dagli Stati membri"».
Il nuovo paragrafo ora riportato impone la consultazione delle
Amministrazioni regionali e locali che hanno competenza sul
territorio sul quale si riverberano gli effetti ambientali
dell'intervento sottoposto a VIA. Si badi: l'impiego della particella
disgiuntiva «o» nella menzionata disposizione della direttiva
richiede che sia consultata ogni amministrazione che risponda al
criterio di competenza «funzionale» (responsabilita' in materia di
ambiente) o territoriale («competenze locali o regionali»). E'
sufficiente che un'Amministrazione abbia una sola di queste
caratteristiche per entrare nell'ambito d'applicazione della norma,
sicche' l'istruttoria non puo' considerarsi completa se l'autorita'
statale ha consultato solamente un'Amministrazione che ha
responsabilita' ambientali «o» una che ne ha di territoriali. Non
solo: gli Stati sono tenuti a «designare» le autorita' da consultare,
il che significa che sono tenuti a farlo in via preventiva, generale
e astratta, non potendo affidare una cosi' delicata determinazioni ai
contingenti e discrezionali - anzi: arbitrari - apprezzamenti di
un'amministrazione operativa dello Stato.
Lo stesso dicasi per la seconda particella disgiuntiva, che si
rinviene nella formula «competenze locali o regionali»: affinche' sia
adeguatamente recepita la direttiva, infatti, lo Stato deve garantire
la partecipazione al procedimento di tutte le amministrazioni
territoriali, tanto di quelle di ambito regionale, quanto di quelle
ambito piu' limitato. Ove cosi' non fosse, sarebbe pregiudicato uno
degli elementi essenziali del procedimento di valutazione degli
impatti ambientali, ovverosia il principio di informazione preventiva
e di partecipazione in materia ambientale (principio sancito anche
dagli articoli 7 sgg. della Convenzione di Aahrus, ratificata in
forza della legge n. 108 del 2001 e non a caso richiamata nel
Considerando n. 18 della dir. n. 2011/92/UE, nel testo vigente).
Tutto cio' considerato, e' evidente che le sopra menzionate
disposizioni del decreto legislativo n. 104 del 2017 non hanno
adeguatamente recepito la dir. n. 2014/52/UE e, al contrario, ne
hanno violato il predetto art. 6, par. 1, lettera a).
Come si e' gia' illustrato, infatti, il legislatore statale si e'
limitato a prevedere genericamente la consultazione di «tutti gli
enti territoriali potenzialmente interessati». Tale formula, pero',
per le ragioni gia' indicate, non assicura affatto la consultazione
dell'ente regionale. Il legislatore statale, infatti: a) ha fatto
impiego del criterio dell'«interesse potenziale», invece di fare
riferimento ai due criteri prescritti nella direttiva (la
«responsabilita' in materia ambientale» e la «competenza regionale o
locale»); b) non ha «designato» gli enti da consultare, ma ne ha
affidato la determinazione, di volta in volta, all'amministrazione
procedente, in carenza di criteri delimitativi della sua
discrezionalita'.
1.2. - Dalla segnalata antinomia con il testo della direttiva
deriva anzitutto il vizio di indiretta violazione dell'art. 117,
comma 1, Cost., atteso che il legislatore statale ha disatteso un
obbligo sancito dal diritto europeo, al quale e' vincolato dalla
predetta disposizione costituzionale.
Risulta poi evidente il vizio di eccesso di delega, per
violazione degli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015, con
conseguente violazione dell'art. 76 Cost.
Palese, infine, la violazione dei principi di ragionevolezza e di
buon andamento della pubblica amministrazione ex articoli 3 e 97
Cost., atteso che il legislatore statale, lungi dal «designare» in
astratto gli enti da consultare o, quanto meno, dall'indicare i
criteri per la loro concreta determinazione, ha lasciato
l'amministrazione statale procedente domina dell'intero procedimento
e arbitra del coinvolgimento o meno degli enti da informare e
consultare, con conseguente irragionevole malfunzionamento
dell'intero procedimento, la cui disciplina: a) non garantisce
l'acquisizione al procedimento di tutti gli interessi rilevanti; b)
non tutela adeguatamente detti interessi; c) espone il procedimento
al rischio della contestazione, per l'ipotesi che l'amministrazione
statale procedente abbia illegittimamente escluso, per arbitraria
determinazione, uno degli enti da coinvolgere.
Per mero tuziorismo si deve osservare che tutti questi vizi
ridondano - ovviamente - in lesione dell'autonomia della regione
ricorrente. La partecipazione al procedimento di VIA per gli
interventi di competenza statale e' gia' di per se' un momento di
necessario coinvolgimento dell'autonomia regionale, perche' consente
alla regione di incidere nell'adozione di provvedimenti che hanno un
elevato impatto sulle comunita' territoriali di riferimento. Si
aggiunga che, come indica la giurisprudenza costituzionale e come
piu' diffusamente si illustrera' al paragrafo seguente, la procedura
di valutazione d'impatto ambientale interseca anche numerosi ambiti
competenziali della regione ricorrente, elencati negli articoli 3 e 4
dello Statuto («edilizia e urbanistica»; «trasporti su linee
automobilistiche e tramviarie»; «turismo e industria alberghiera»;
«acque minerali e termali»; «industria, commercio ed esercizio
industriale delle miniere, cave e saline»; «igiene e sanita'
pubblica», etc.) nonche' nell'art. 117, comma 3, Cost. («tutela della
salute»; «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi»; «protezione civile»;
«porti e aeroporti civili» «grandi reti di trasporto e di
navigazione»; «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», etc.), applicabile alle regioni a statuto speciale ai
sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La ricorrente ha interesse all'accoglimento del presente motivo
di ricorso, dunque, perche', a causa della segnalata violazione
dell'art. 117, comma 1, Cost. e dell'eccesso di delega per violazione
dell'art. 1, par. 6, della dir. n. 2014/52/UE, il legislatore statale
ha determinato un'illegittima e irragionevole compressione delle
elencate attribuzioni costituzionali e statutarie della ricorrente,
sicche' alla rimozione della disposizione illegittima conseguirebbe
l'estensione dell'ambito d'autonomia regionale.
1.3. - Il vizio di eccesso di delega emerge anche per un
ulteriore profilo. Come gia' osservato, l'art. 1 della legge n. 114
del 2015 impone che i decreti legislativi di recepimento del diritto
europeo rilevante rispettino anche i principi e i criteri direttivi
di cui agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234.
Ebbene: ai sensi dell'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n.
234 del 2012, «quando si verifichino sovrapposizioni di competenze
tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze
di piu' amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano,
attraverso le piu' opportune forme di coordinamento, rispettando i
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti
territoriali, le procedure per salvaguardare l'unitarieta' dei
processi decisionali, la trasparenza, la celerita', l'efficacia e
l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara individuazione
dei soggetti responsabili».
Nel caso di specie, non si puo' dubitare del fatto che la
valutazione d'impatto ambientale determini la predetta
«sovrapposizione di competenze» tra Amministrazione statale e
regionale.
La ricorrente non nega che la valutazione d'impatto ambientale
sia un procedimento di tutela ambientale e che, di conseguenza, essa
coinvolga anzitutto l'ambito materiale di competenza esclusiva
statale della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema». Purtuttavia,
non puo' essere contestato che tale procedimento intersechi
direttamente o indirettamente (e interferisca con) ambiti di
competenza concorrente o esclusiva regionale. Con la conseguenza che
la mancata considerazione di tali ambiti comporta la violazione,
anzitutto, dello stesso art. l 17, comma 2, Cost., atteso che
l'esclusivita' della competenza statale e' interpretata in modo da
negare l'evidenza, e cioe' l'imprescindibile necessita' del
coinvolgimento regionale, imposto dall'intreccio fra gli ambiti
competenziali.
Il procedimento di valutazione d'impatto ambientale, invero, ha
ad oggetto la localizzazione, la realizzazione e la successiva
gestione di interventi di particolare rilievo per l'ambiente, le
comunita' locali, il loro sviluppo e la salute pubblica. Si tratta di
procedimenti complessi che concernono la gestione tanto dei beni
ambientali quanto delle altre risorse socio-economiche di un
territorio. Tale gestione rileva sia per il profilo della «tutela»,
sia per quello della «valorizzazione», che appaiono inscindibilmente
collegati. Parimenti, le conseguenze dell'intervento non si misurano
solamente sui beni ambientali, ma anche sulle risorse economiche del
territorio e sulle relazioni sociali delle comunita' ivi insediate.
Tutto cio' considerato, e' evidente che il procedimento di VIA
incide su numerose competenze che lo Statuto di autonomia e l'art.
117, comma 3, Cost., attribuiscono alla Regione Sardegna.
Senza pretesa di completezza si possono menzionare:
le materie di competenza primaria regionale ex art. 3 dello
Statuto «agricoltura e foreste»; «edilizia ed urbanistica»;
«trasporti su linee automobilistiche e tramviarie»; «acque minerali e
termali»; «esercizio dei diritti demaniali della regione sulle acque
pubbliche»; «esercizio dei diritti demaniali e patrimoniali della
regione relativi alle miniere, cave e saline» e «turismo, industria
alberghiera»;
le materie di competenza concorrente ex art. 4 dello Statuto
«industria, commercio ed esercizio industriale delle miniere, cave e
saline»; «produzione e distribuzione dell'energia elettrica»; «linee
marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della
regione»; «igiene e sanita' pubblica»;
le materie di competenza concorrente ex art. 117, comma 3, Cost.
(applicabile alle regioni speciali ex art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001) «tutela e sicurezza del lavoro»; «ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi»;
«tutela della salute»; «protezione civile»; «porti e aeroporti
civili»; «grandi reti di trasporto e di navigazione»; «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»; «valorizzazione
dei beni culturali e ambientali».
Si deve poi aggiungere che la valutazione d'impatto ambientale
non e' costituita solamente da valutazioni di ordine
tecnico-scientifico, ma anche di ordine socioeconomico, nelle quali
le considerazioni relative alla trasformazione ambientale vengono
ponderate con le generali esigenze socio-economiche delle
collettivita' territoriali. Anche per questo profilo emerge la
competenza della regione, quale ente esponenziale della comunita'
territoriale e garante dell'ambito d'autonomia e di autogoverno
costituzionalmente garantito.
Che vi sia tale inestricabile interferenza e sovrapposizione di
competenze e' stato riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale.
Proprio pronunciandosi sulle procedure di adozione del
provvedimento di VIA nei casi in cui l'autorita' competente e' la
Regione Sardegna, codesta ecc.ma Corte ha sottolineato la
«particolare complessita' della VIA», atto nel quale «a verifiche di
natura tecnica circa la compatibilita' ambientale del progetto, che
rientrano nell'attivita' di gestione in senso stretto e che vengono
realizzate nell'ambito della fase istruttoria, possono affiancarsi e
intrecciarsi complesse valutazioni che - nel bilanciare fra loro una
pluralita' di interessi pubblici quali la tutela dell'ambiente, il
Governo del territorio e lo sviluppo economico - assumono
indubbiamente un particolare rilievo politico», tanto da determinare
«un intreccio di attivita' a carattere gestionale e di valutazioni di
tipo politico» (sent. n. 81 del 2013).
Tale pronuncia si pone in piena continuita' con la precedente
giurisprudenza costituzionale in cui si e' riconosciuto che la
valutazione d'impatto ambientale e' «interferente con una
molteplicita' di attribuzioni regionali» (sentt. nn. 303 del 2003,
407 e 536 del 2002).
Negli stessi termini e' orientata anche la giurisprudenza
amministrativa, che a piu' riprese ha sottolineato il «carattere
ampiamente discrezionale che connota la valutazione di impatto
ambientale per la pluralita', ampiezza e varieta' degli interessi
pubblici coinvolti, in parte tra di loro confliggenti» (Cons. Stato,
Sez. V, sentenza 23 marzo 2015, n. 1564). Tale connotazione e' dovuta
al fatto che «alla stregua dei principi comunitari e nazionali, oltre
che delle sue stesse peculiari finalita', la valutazione di impatto
ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica
circa la astratta compatibilita' ambientale dell'opera, ma implica
una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il
sacrificio ambientale imposto rispetto all'utilita' socio-economica,
tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla
stessa c.d. opzione-zero» (Cons. Stato, Sez. V, 31 maggio 2012, n.
3254; sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4246; Sez. V, 22 giugno 2009, n.
4206; Sez. VI, 17 maggio 2006, n. 2851).
Del resto, anche il Governo ha ammesso che il decreto delegato
qui impugnato reca disposizioni che rientrano anche nelle materie di
competenza delle regioni e nell'ambito piu' esteso di competenza
della ricorrente Regione autonoma, atteso che ha richiesto il parere
della Conferenza Stato-regioni ai sensi dell'art. 2, comma 3, del
decreto legislativo n. 281 del 1997, a tenor del quale «la Conferenza
Stato-regioni e' obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di
disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del
Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle Province
autonome di Trento e di Bolzano che si pronunzia entro venti giorni;
decorso tale termine, i provvedimenti recanti attuazione di direttive
comunitarie sono emanati anche in mancanza di detto parere».
Infine, si deve osservare che nel parere del Comitato delle
Regioni dell'Unione europea sullo schema della dir. n. 2014/52/UE, n.
2013/C 2018/07, menzionato nelle premesse della stessa direttiva e
pubblicato in GUUE C 218 del 30 luglio 2013, si ricorda che «la
modifica della direttiva VIA attualmente all'esame avra' un notevole
impatto sugli enti locali e regionali, che svolgono un ruolo di primo
piano nell'attuazione delle azioni proposte».
Ebbene: tutto cio' considerato, risulta evidente che il
legislatore delegato era vincolato ai principi e criteri direttivi
imposti dall'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del
2012. Conseguentemente, nel disciplinare il procedimento di adozione
della VIA statale, il decreto legislativo n. 104 del 2017 avrebbe
dovuto espressamente prevedere la partecipazione al procedimento
della Regione ricorrente per gli interventi che ricadono o che
impattano nel territorio sardo. Avendo, invece, genericamente
previsto la consultazione delle amministrazioni «potenzialmente
interessate», senza garantire la richiesta del parere
dell'Amministrazione regionale, il legislatore delegato ha violato i
principi e criteri direttivi fissati dalla legge delega e, di
conseguenza, ha violato l'art. 76 Cost.
Anche per questo profilo, ovviamente, la violazione dell'art. 76
Cost. e dell'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., in una con quella
degli altri parametri costituzionali sopra indicati, determina
un'irragionevole compressione delle sopra elencate competenze della
Regione ricorrente ex art. 3 e 4 dello Statuto d'autonomia e 117
Cost.
1.4. - Non basta. La previsione dell'art. 32, comma 1, lettera
g), della legge n. 234 del 2012, sopra illustrata, non aveva fatto
altro che recepire le indicazioni della giurisprudenza costituzionale
in tema di declinazione del principio di leale collaborazione,
espressione degli articoli 5, 117 e 118 Cost., ora, invece,
disattese.
Per costante giurisprudenza, infatti, il principio di leale
collaborazione impone al legislatore statale di regolare i
procedimenti amministrativi ricadenti in una pluralita' di ambiti
materiali di competenza sia statale che regionale e di attribuire
tali procedimenti all'Amministrazione statale (eventualmente anche
tramite «chiamata in sussidiarieta'»), purche' siano previsti
«adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle
funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali» (sent.
n. 7 del 2016, che di recente ha ulteriormente consolidato il noto
orientamento maturato con la sentenza n. 303 del 2003).
La mancata previsione espressa dell'obbligo di richiedere il
parere regionale nel procedimento di VIA statale e' dunque violativi
anche del principio di leale collaborazione.
A tal proposito si deve ricordare che la giurisprudenza
costituzionale impone l'adozione di adeguati meccanismi di
partecipazione procedimentale delle regioni sia quando la funzione
pubblica regolata si pone «all'incrocio di varie materie, alcune di
spettanza delle regioni, altre dello Stato [...] legate in un nodo
inestricabile che non consente di identificare la prevalenza di una
sulle altre, dal punto di vista sia qualitativo, sia quantitativo»
(sent. n. 21 del 2016), sia quando un giudizio di prevalenza e'
possibile e si conclude nel senso di ascrivere la disciplina a un
ambito materiale di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
In questo senso si puo' menzionare la sentenza n. 230 del 2013,
in tema di determinazione delle modalita' di svolgimento del servizio
di collegamento marittimo con le isole sarde.
Pur riconoscendo che, secondo il criterio della prevalenza, tale
disciplina ricade nell'ambito della «tutela della concorrenza», di
esclusiva competenza statale, in quella pronuncia l'ecc.ma Corte ha
rilevato che «la determinazione delle modalita' e delle condizioni di
svolgimento del servizio di collegamento marittimo avente ad oggetto
in particolare la Regione autonoma Sardegna e' espressione di un
potere, si', statale, in quanto pertinente alla concorrenza, ma che
tocca direttamente un interesse differenziato della Regione e che
interferisce in misura rilevante sulle scelte rientranti nelle
competenze della medesima, quali il turismo e l'industria
alberghiera».
Anche in questo caso, dunque, si e' in presenza di una
«sovrapposizione di competenze» che impone al legislatore statale di
«attribuire adeguato rilievo al principio di leale collaborazione, le
cui potenzialita' precettive si manifestano compiutamente negli
ambiti di intervento nei quali s'intrecciano interessi ed esigenze di
diversa matrice» (cosi' ancora la sentenza n. 230 del 2013, ma v.
anche sentenza n. 33 del 2011).
Anche in questo caso, pertanto, ancorche' la disciplina della VIA
sia riconducibile alla materia della «tutela dell'ambiente»,
l'incidenza sugli ambiti competenziali regionali (compresi quelli di
particolare autonomia della ricorrente) impone «una reale e
significativa partecipazione della Regione» al procedimento, che puo'
essere assicurata solo attraverso la garanzia della consultazione
regionale.
Anche per questo profilo, dunque, la violazione del principio di
leale collaborazione determina un'irragionevole e illegittima
compressione dell'autonomia della ricorrente negli ambiti materiali
sopra elencati, ai sensi degli articoli 3 e 4 dello Statuto e 117,
comma 3, Cost.
1.5. - Non basta ancora. Specificamente illegittimo e' l'art. 13,
comma 1, del decreto legislativo n. 104 del 2017, nella parte in cui
ha introdotto il novellato art. 24, comma 5, del decreto legislativo
n. 152 del 2006.
Come in parte gia' osservato, detto comma 5 si compone di tre
periodi. Il primo prevede che «l'autorita' competente, ove
motivatamente ritenga che le modifiche o le integrazioni siano
sostanziali e rilevanti per il pubblico, dispone, entro quindici
giorni dalla ricezione della documentazione integrativa di cui al
comma 4, che il proponente trasmetta, entro i successivi quindici
giorni, un nuovo avviso al pubblico [...] da pubblicare a cura
dell'autorita' competente sul proprio sito web». Il secondo periodo
aggiunge che «in relazione alle sole modifiche o integrazioni
apportate agli elaborati progettuali e alla documentazione si applica
il termine di trenta giorni per la presentazione delle osservazioni e
la trasmissione dei pareri delle Amministrazioni e degli enti
pubblici che hanno ricevuto comunicazione di cui all'art. 23, comma
4». Infine, il terzo periodo consente al proponente l'intervento di
presentare all'autorita' competente le proprie controdeduzioni alle
osservazioni e ai pareri pervenuti rispetto all'integrazione e
modificazione documentale.
Le disposizioni ora riportate sono illegittime nella parte in
cui, in caso di VIA statale, rimettono alla discrezionalita'
dell'Amministrazione dello Stato la richiesta di un supplemento di
parere da parte delle altre Amministrazioni consultate (tra le quali,
per le ragioni sopra illustrate, deve necessariamente essere
contemplata anche la Regione ricorrente, per i procedimenti
concernenti gli interventi situati nel territorio sardo o che
producono effetti ambientali su tale territorio).
Al contrario, la valutazione della natura «sostanziale e
rilevante» delle modifiche e/o delle integrazioni e la conseguente
necessita' di un supplemento di parere deve necessariamente essere
rimessa alle Amministrazioni che sono consultate. Lo schema
procedimentale fissato dall'art. 13 del decreto legislativo n. 104
del 2017, consente l'aggiramento e la svalutazione delle garanzie di
partecipazione procedimentale e dei principi di informazione
preventiva e partecipazione delle comunita' territoriali al
procedimento, che, come si confida di aver illustrato nei paragrafi
precedenti, si impongono al legislatore statale in forza dell'art. 6,
par. 1, della dir. n. 2014/52/UE, degli articoli 1 e 14 della legge
n. 114 del 2015, dell'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n.
234 del 2015, del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Solamente l'Amministrazione consultata, infatti, puo'
adeguatamente considerare se, per i profili di proprio interesse, le
modifiche e integrazioni documentali e progettuali hanno un rilievo
tale da richiedere un supplemento di parere. Tale decisione, dunque,
non e' di natura meramente formale e procedimentale, ma coinvolge i
profili sostanziali della VIA. Rimettere la decisione sulla
necessita' di un supplemento di consultazione alla discrezionalita'
(se non all'arbitrio, dato che l'onere motivazionale e' previsto solo
per la decisione di richiedere il supplemento d'istruttoria e non per
la decisione opposta) dell'Amministrazione statale procedente,
dunque, equivale a svuotare il senso stesso della garanzia
procedimentale apprestata dal diritto europeo.
Per tale ragione, e in forza della violazione dei medesimi
parametri gia' sopra indicati, l'art. 24, comma 5, del decreto
legislativo n. 104 del 2017, come novellato dall'art. 13, comma 1,
del decreto legislativo n. 104 del 2017, e' costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui non prevede che, in caso di modifiche
o integrazioni della documentazione da parte del proponente di un
intervento sottoposto a VIA in sede statale (che ricade nel
territorio regionale sardo o che produce impatti ambientali in tale
territorio), alla Regione ricorrente sia sempre consentito di
formulare ulteriori osservazioni e pareri.
In particolare, il mancato riconoscimento di tale garanzia
procedimentale determina:
la violazione dell'art. 76 Cost., per violazione dei principi
direttivi espressi dall'art. 1, par. 6, della dir. n. 2014/52/UE,
nonche' dall'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del
2012, richiamato dall'art. 1 della legge n. 114 del 2015;
l'illegittimo esercizio della competenza legislativa statale in
materia di «tutela dell'ambiente», ex art. 117, comma 2, lettera s),
Cost.;
la violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento
della p.a. e leale collaborazione tra Stato e regione, ex articoli 3,
5, 97, 117 e 118 Cost.
Tali vizi, si ribadisce, determinano un'irragionevole e
illegittima compressione dell'autonomia regionale, negli ambiti
materiali di competenza legislativa primaria e concorrente elencati
supra, sub par. 1.3., ai sensi degli articoli 3 e 4 dello Statuto
d'autonomia e 117, comma 3, Cost.
2. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 5, 22 e 26 del
decreto legislativo n. 104 del 2017. Violazione dell'art. 76 Cost.,
in riferimento agli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015 e
agli articoli 117, commi 2 e 3, Cost. e 3 e 4 della legge cost. n. 3
del 1948, recante «Statuto speciale per la Sardegna». Come illustrato
in narrativa, gli articoli 5 e 22 del decreto legislativo n. 104 del
2017 regolano la ripartizione delle competenze per lo svolgimento
della valutazione dell'impatto ambientale e per la verifica di
assoggettabilita' alla VIA.
2.1. - In particolare, l'art. 5 del decreto legislativo n. 104
del 2017 ha introdotto nel decreto legislativo n. 152 del 2006 l'art.
7-bis, rubricato «Competenze in materia di VIA e di verifica di
assoggettabilita' a VIA». L'art. 5 e' oggetto d'impugnazione laddove
introduce i commi 2 e 3 dell'art. 7-bis, i quali, ai fini del riparto
di competenze, rinviano agli elenchi di cui agli allegati alla parte
seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006 e, in particolare,
all'all. II per l'elenco dei progetti sottoposti a VIA statale e
all'all. Il-bis per l'elenco di quelli sottoposti a verifica di
assoggettabilita' a VIA in sede statale (comma 2); all'all. III per
l'elenco dei progetti sottoposti a VIA in sede regionale e all'all.
IV per l'elenco di quelli sottoposti a verifica di assoggettabilita'
a VIA in sede regionale (comma 3).
L'art. 22 del decreto legislativo n. 104 del 2017, poi, reca le
modifiche agli allegati alla parte seconda. Rilevano qui in
particolare il comma 1, che ha modificato l'all. II; il comma 2, che
ha introdotto l'all. Il-bis; il comma 3, che ha modificato l'all.
III; il comma 4, che ha modificato l'all. IV.
Come accennato in narrativa, si deve osservare che, salve alcune
riformulazioni di precedenti voci degli elenchi (cfr. art. 22, comma
1, lettera g) e h)) le modifiche introdotte agli elenchi sono tutte
in senso «unidirezionale»: il ruolo delle regioni e' stato
depotenziato, con contestuale aumento delle competenze
dell'Amministrazione statale. Significativo e' l'inserimento
dell'all. II-bis (interventi soggetti a verifica di assoggettabilita'
in sede statale), le cui voci erano pressoche' tutte inserite
nell'all. IV, recante l'elenco degli interventi soggetti a verifica
di assoggettabilita' in sede regionale.
Nel dettaglio (e anche onde escludere in radice ogni
contestazione sull'interesse alla censura e, in ogni caso, sulla sua
ammissibilita'), si deve osservare quanto segue.
Quanto all'art. 22, comma l, del decreto legislativo n. 104 del
2017, determinano lo spostamento dalla competenza regionale alla
competenza statale le seguenti voci:
lettera a) («impianti termici per la produzione di energia
elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva
superiore a 150 MW; impianti eolici per la produzione di energia
elettrica sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 30
MW»);
lettera b) (soppressione delle parole «facenti parte della rete
elettrica di trasmissione nazionale» dopo le parole «elettrodotti
aerei per il trasporto di energia elettrica», con conseguente
estensione dell'ambito di competenza statale);
lettera e) («7-quinquies) attivita' di ricerca e coltivazione
delle seguenti sostanze minerali.. minerali utilizzabili per
l'estrazione di metalli, metalloidi e loro composti; grafite,
combustibili solidi, rocce asfaltiche e bituminose; sostanze
radioattive»);
lettera f), limitatamente al terzo sottopunto «stoccaggio: [...]
sotterraneo artificiale di gas combustibili in serbatoi con una
capacita' complessiva superiore a 80.000 m3»;
lettera i) («porti con funzione turistica e da diporto quando lo
specchio d'acqua e' superiore a 10 ettari o le aree esterne
interessate superano i 5 ettari oppure i moli sono di lunghezza
superiore ai 500 metri»);
lettera l) (inserimento delle parole «e nell'allegato III al
presente decreto» dopo le parole «impianti per la cattura di flussi
di CO2 provenienti da impianti che rientrano nel presente allegato»,
con conseguente aumento della competenza statale, comprendente anche
gli impianti per la cattura di flussi di CO2 provenienti da impianti
soggetti a VIA in sede regionale, prima menzionati nell'all. III).
Quanto all'art. 22, comma 2, recante l'elenco degli interventi
sottoposti a verifica di assoggettabilita' a VIA in sede statale,
determinano lo spostamento dalla competenza regionale alla competenza
statale tutte le voci in elenco, salvo quella sub 2g («coltivazione
di idrocarburi liquidi e gassosi, sulla terraferma e in mare, per un
quantitativo estratto fino a 500 tonnellate al giorno per il petrolio
e a 500.000 m3 al giorno per il gas naturale»).
Quanto all'art. 22, comma 3, rileva la lettera b), nella parte in
cui, riformulando la lettera af-bis) dell'all. III, determina la
soppressione della voce «impianti per la cattura di flussi di CO2
provenienti da impianti che rientrano nel presente allegato» (voce
che, come gia' segnalato, e' stata rimessa alla competenza statale).
Quanto all'art. 22, comma 4, rileva la lettera b), nella parte in
cui, riformulando il punto 2 dell'elenco, determina la soppressione
delle voci «impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50
MW»; «impianti industriali per il trasporto del gas, che alimentano
condotte con una lunghezza complessiva superiore ai 20 km»;
«installazioni di oleodotti e gasdotti e condutture per il trasporto
di flussi di CO2 ai fini dello stoccaggio geologico superiori a 20
km» (voci anche queste trasferite alla competenza statale), nonche'
la lettera c), che definisce la competenza regionale sulla verifica
di assoggettabilita' a VIA delle strade extraurbane secondarie in via
residuale, escludendo quelle «comprese nell'allegato II-bis», di
competenza statale.
Gli spostamenti all'ambito rimesso all'attivita' amministrativa
statale sono completati con la corrispondente abrogazione delle
lettere c), h), h-bis), l), z) ed ab) dell'all. III e dei punti 7.e),
7.f), 7.g), 7.m), 7.p), 7.q) e 7.z) dell'all. IV alla parte seconda
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, abrogazione qui pure
censurata.
Questa riduzione delle competenze dell'Amministrazione regionale
determina un'ulteriore compressione delle attribuzioni regionali
definite dagli articoli 3 e 4 dello Statuto e dall'art. 117, comma 3,
Cost., gia' elencate al precedente par. 1.3 (cui si rinvia per dovere
di sintesi) che vengono in rilievo nei procedimenti complessi quale
quello di valutazione d'impatto ambientale. E' per tale ragione che
la Regione ha interesse a censurare le disposizioni ora menzionate,
atteso che l'accoglimento del presente ricorso determinerebbe
un'estensione dell'ambito di autonomia regionale, facendo valere il
corretto assetto delle competenze, per come regolato dagli articoli
117, commi 2 e 3 Cost. e 3 e 4 dello Statuto sardo.
2.2. - Tutto cio' premesso, si deve osservare che il legislatore
statale delegato non aveva alcun titolo per determinare tale
spostamento di competenze dall'Amministrazione regionale a quella
statale.
Nei principi e criteri direttivi manca qualsiasi riferimento
all'ipotesi di modificazione del riparto di competenze tra le due
Amministrazioni. Tale modificazione non e' prevista dall'art. 1 della
legge n. 114 del 2015 ne' dal successivo art. 14, in cui sono dettati
i principi e criteri direttivi specifici per il recepimento della
dir. n. 2014/52/UE.
Come gia' indicato in narrativa, la lettera a) dell'art. 14
contempla la «semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione
delle procedure di valutazione di impatto ambientale anche in
relazione al coordinamento e all'integrazione con altre procedure
volte al rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale».
A tal proposito e' del tutto evidente che la modificazione delle
competenze non e' di per se' elemento di semplificazione,
armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di VIA. Ne' -
ovviamente - lo e', di per se' l'accentramento, ne', ancora, l'esame
dei progetti in sede regionale osta all'integrazione dei procedimenti
al fine del rilascio dei pareri e delle autorizzazioni ambientali.
Lo stesso dicasi per quanto concerne la successiva lettera b),
nella quale e' menzionato il «rafforzamento della qualita' della
procedura di valutazione di impatto ambientale, allineando tale
procedura ai principi della regolamentazione intelligente (smart
regulation) e della coerenza e delle sinergie con altre normative e
politiche europee e nazionali». La qualita' delle procedure, infatti,
non e' incisa dal fatto che l'Autorita' competente sia quella
regionale e prova ne e' proprio la circostanza che il legislatore
statale si e' ben guardato dal sopprimere tutte le funzioni regionali
in tema di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA.
Infine, del tutto estranei allo spostamento delle competenze sono
i successivi principi e criteri direttivi sub lettera c) e d)
dell'art. 14, che hanno ad oggetto esclusivamente il tema delle
procedure sanzionatorie.
Parimenti, il tema della competenza accentrata o decentrata e'
estraneo alle disposizioni della direttiva recepita, che non fa
alcuna distinzione ne' fornisce alcuna indicazione in merito. Del
resto, e' noto l'orientamento della Corte di giustizia dell'Unione
europea che, anche pronunciandosi sulle procedure di VIA, ha
ricordato che ogni Stato membro e' «libero di ripartire come crede
opportuno le competenze normative sul piano interno», purche' non sia
pregiudicato «l'obiettivo perseguito dalla direttiva, con la quale si
vuole fare in modo che non sfugga alla valutazione d'impatto nessun
progetto idoneo ad avere un notevole impatto sull'ambiente ai sensi
della direttiva» (CGUE, sentenza 10 giugno 2004, C-87/02, Commissione
c./ Italia, EU:C:2004:363, parr. 38 e 44).
Tutto cio' considerato, e' evidente che al caso di specie puo'
applicarsi il consolidato orientamento giurisprudenzialc in tema di
«delega al riassetto o riordino» di plessi normativi, che consente la
modifica del riparto delle competenze tra Stato e regioni solo nel
caso in cui la legge di delegazione lo abbia esplicitamente
consentito.
A tal proposito si puo' menzionare la sentenza della Corte
costituzionale n. 80 del 2012, in cui l'ecc.ma Corte ha censurato
l'adozione, tramite decreto delegato, di norme concernenti i rapporti
Stato-regioni, atteso che per tale campo di interventi «non puo'
valere una generica delegazione al Governo ad operare un riassetto di
norme statali, ma sono necessari principi e criteri direttivi
appositi, mirati alla regolamentazione interordinamentale di singole
materie, ognuno delle quali presenta specificita' da considerare
partitamente, non compatibili con principi e criteri direttivi di
natura formale e metodologica».
Degna di nota e' anche la sentenza n. 50 del 2014, in cui codesta
ecc.ma Corte ha ricordato che «nei casi in cui il Parlamento abbia
ritenuto di delegare al Governo il compito di procedere al riassetto
di determinati settori normativi, l'esercizio, da parte del
legislatore delegato, di "poteri innovativi della formazione vigente,
non strettamente necessari in rapporto alla finalita' di
ricomposizione sistematica perseguita", deve ritenersi circoscritto
entro limiti rigorosi», con la conseguenza che «l'introduzione di
soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente puo' ritenersi ammissibile soltanto nel caso in cui siano
stabiliti principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la
discrezionalita' del legislatore delegato».
Nel caso di specie, invece, come si e' detto, dato che nella
legge di delegazione difettava qualsiasi riferimento al riassetto dei
rapporti Stato-regioni, il legislatore delegato non aveva un'adeguata
base normativa per dispone la sottrazione di ambiti di competenza
all'Amministrazione regionale. Risulta evidente, dunque, l'eccesso di
delega e la conseguente incostituzionalita' delle disposizioni
impugnate.
Anche per questo profilo, come gia' si e' detto, la violazione
dell'art. 76 Cost. e l'illegittimo esercizio della competenza
legislativa in materia di «tutela dell'ambiente» ex art. 117, comma
2, lettera s), Cost., determinano un'illegittima e irragionevole
compressione delle competenze della ricorrente elencate sopra, sub
par. 1.3., garantite dagli articoli 3 e 4 dello Statuto e 117, comma
3, Cost.
3. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 3, 8, 14, 16 e 17
del decreto legislativo n. 104 del 2017. Violazione dell'art. 3 della
legge cost. n. 3 del 1948, recante «Statuto speciale per la
Sardegna». Violazione dell'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 22 maggio 1975, n. 480. Violazione del principio di leale
collaborazione ex articoli 5, 117 e 118 Cost. Violazione dell'art.
117 Cost. Violazione dell'art. 76 Cost. in riferimento all'art. 1
della legge n. 114 del 2015 e all'art. 32 della legge n. 234 del
2012. Violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento
della pubblica amministrazione, ex articoli 3 e 97 Cost.
Come accennato in narrativa, diverse disposizioni del decreto
legislativo n. 104 del 2017 prevedono la partecipazione al
procedimento di VIA (e/o ai procedimenti connessi) da parte del
Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, nella
qualita' di Amministrazione incaricata della protezione del
paesaggio.
Il riferimento e' alle seguenti disposizioni del decreto
legislativo impugnato:
a) art. 3, comma 1, lettera g), ove si dispone che «Per i
progetti o parti di progetti aventi quale unico obiettivo la difesa
nazionale e per i progetti aventi quali unico obiettivo la risposta
alle emergenze che riguardano la protezione civile, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo,
dopo una valutazione caso per caso, puo' disporre, con decreto,
l'esclusione di tali progetti dal campo di applicazione delle norme
di cui al titolo III della parte seconda del presente decreto,
qualora ritenga che tale applicazione possa pregiudicare i suddetti
obiettivi»;
b) art. 3, comma 1, lettera h), ove si prevede che «Fatto salvo
quanto previsto dall'art. 32 [ovverosia i casi di consultazione
transfrontaliera], il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare puo', in casi eccezionali, previo parere del
Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, esentare
in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni di cui
al titolo III della parte seconda del presente decreto, qualora
l'applicazione di tali disposizioni incida negativamente sulla
finalita' del progetto, a condizione che siano rispettati gli
obiettivi della normativa nazionale ed europea in materia di
valutazione di impatto ambientale»;
c) art. 8, nella parte in cui modifica l'art. 19, comma 8, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, a tenor del quale «qualora
l'autorita' competente stabilisca di non assoggettare il progetto al
procedimento di VIA, specifica i motivi principali alla base della
mancata richiesta di tale valutazione in relazione ai criteri
pertinenti elencati nell'allegato V, e, ove richiesto dal proponente,
tenendo conto delle eventuali osservazioni del Ministero dei beni e
delle attivita' culturali e del turismo per i profili di competenza,
specifica le condizioni ambientali necessarie per evitare o prevenire
quelli che potrebbero altrimenti rappresentare impatti ambientali
significativi e negativi»;
d) art. 14, nella parte in cui modifica l'art. 25, comma 2, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, ove si prevede che, «Nel caso di
progetti di competenza statale l'autorita' competente, entro il
termine di sessanta giorni dalla conclusione della fase di'
consultazione di cui all'art. 24, propone al Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare l'adozione del provvedimento
di VIA. Qualora sia necessario procedere ad accertamenti e indagini
di particolare complessita', l'autorita' competente, con atto
motivato, dispone il prolungamento della fase di valutazione sino a
un massimo di ulteriori trenta giorni, dando tempestivamente
comunicazione per via telematica al proponente delle ragioni che
giustificano la proroga e del termine entro cui sara' emanato il
provvedimento. Nel caso di consultazioni transfrontaliere il
provvedimento di VIA e' proposto all'adozione del Ministro entro il
termine di cui all'art. 32, comma 5-bis. Il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare provvede entro il termine di
sessanta giorni all'adozione del provvedimento di VIA, previa
acquisizione del concerto del Ministro dei beni e delle attivita'
culturali e del turismo da rendere entro trenta giorni dalla
richiesta»;
e) art. 16, nella parte in cui modifica l'art. 27, comma 8, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, ove si prescrive che, «fatto
salvo il rispetto dei termini previsti dall'art. 32, comma 2, per il
caso di consultazioni transfrontaliere, entro dieci giorni dalla
scadenza del termine di conclusione della consultazione ovvero dalla
data di ricevimento delle eventuali integrazioni documentali,
l'autorita' competente convoca una conferenza di servizi alla quale
partecipano il proponente e tutte le amministrazioni competenti o
comunque potenzialmente interessate al rilascio del provvedimento di
VIA e dei titoli abilitativi in materia ambientale richiesti dal
proponente. La conferenza di servizi si svolge secondo le modalita'
di cui all'articolo 14-ter, commi 1, 3, 4, 5, 6 e 7, della legge 7
agosto 1990, n. 241. Il termine di conclusione dei lavori della
conferenza di servizi e' di duecentodieci giorni, La determinazione
motivata di conclusione della conferenza di servizi, che costituisce
il provvedimento unico in materia ambientale, reca l'indicazione
espressa del provvedimento di VIA ed elenca, altresi', i titoli
abilitativi compresi nel provvedimento unico. La decisione di
rilasciare i titoli di cui al comma 2 e' assunta sulla base del
provvedimento di VIA, adottato dal Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei
beni e delle attivita' culturali e del turismo, ai sensi dell'art.
25»;
f) art. 17, nella parte in cui modifica l'art. 28, comma 2, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, a tenor del quale «l'autorita'
competente, in collaborazione con il Ministero dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo. per i profili di competenza,
verifica l'ottemperanza delle condizioni ambientali di cui al comma 1
al fine di identificare tempestivamente gli impatti ambientali
significativi e negativi imprevisti e di adottare le opportune misure
correttive».
3.1. - Le disposizioni sopra elencate sono illegittime nella
parte in cui, per i procedimenti concernenti interventi da realizzare
nel territorio sardo o che su di esso possono produrre impatti
ambientali, non prevedono la partecipazione procedimentale della
Regione Sardegna.
Si deve ricordare che la Regione ricorrente e' titolare di una
particolare competenza in materia di tutela del paesaggio, ai sensi
degli articoli 3 dello Statuto e 6 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975. Il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, infatti, reca disposizioni attuative
dello Statuto d'autonomia regionale e ha trasferito
all'Amministrazione regionale le attribuzioni del Ministero per i
beni e le attivita' culturali in materia di «redazione» e
«approvazione dei piani territoriali paesistici».
A tal proposito l'ecc.ma Corte costituzionale ha osservato che
«la Regione Sardegna dispone, nell'esercizio delle proprie competenze
statutarie in tema di edilizia ed urbanistica, anche del potere di
intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale.
Cio' sia sul piano amministrativo che sul piano legislativo (in forza
del cosiddetto «principio del parallelismo» di cui all'art. 6 dello
statuto speciale)» (sent. n. 51 del 2006).
In virtu' di tale specifica competenza, la Regione Sardegna puo',
«nell'esercizio della propria competenza legislativa primaria,
intervenire sulla regolamentazione paesaggistica» dei beni di pregio
paesaggistico, ancorche' nel rispetto delle disposizioni di tutela
fissate dal legislatore statale (sent. n. 308 del 2013).
Tale competenza e' di particolare rilievo nell'ambito del
procedimento di VIA, atteso che:
i) uno degli elementi fondamentali della valutazione dell'impatto
ambientale e' anzitutto quello della considerazione della
localizzazione dell'intervento stesso;
ii) la localizzazione dell'intervento incide nell'esercizio della
competenza legislativa primaria della ricorrente in materia di
«edilizia e urbanistica» (art. 3, comma 1, lettera f), dello
Statuto), competenza che, come sopra segnalato, si estende ai profili
di tutela paesaggistica.
Tutto cio' premesso e considerato, e' del tutto evidente che, per
i procedimenti concernenti gli interventi che ricadono nel territorio
sardo o che possono produrre impatti su di esso, il legislatore
statale non puo' limitarsi a prevedere la partecipazione
procedimentale del Ministero dei beni e delle attivita' culturali, ma
deve garantire anche alla Regione ricorrente uno spazio di
partecipazione avente la medesima efficacia giuridica assicurata al
MIBACT.
Tale partecipazione procedimentale si impone anche in ossequio al
principio di leale collaborazione, espressione degli articoli 5, 117
e 118 Cost. Come gia' illustrato sopra, infatti, nel caso di
sovrapposizione di competenze tra Stato e regioni, anche nel caso in
cui il «giudizio di prevalenza» consenta di ascrivere la disciplina a
una materia di competenza esclusiva statale, il legislatore statale
deve approntare adeguati strumenti di partecipazione
dell'Amministrazione regionale.
Alle medesime considerazioni si perviene alla luce dei principi e
criteri direttivi per l'esercizio della delega sanciti dall'art. 32,
comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012, richiamato
dall'art. 1 della legge di delegazione n. 114 del 2015. Come gia'
osservato in precedenza, infatti, ivi si prevede l'individuazione
delle «opportune forme di coordinamento» procedimentale per i casi di
coinvolgimento delle competenze di piu' amministrazioni.
3.2. - Tutto cio' premesso, risultano specificamente illegittime
le seguenti disposizioni:
i) l'art. 3, comma 1, lettera g); l'art. 14, nella parte in cui
modifica l'art. 25, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 2006;
e l'art. 16, nella parte in cui modifica l'art. 26, comma 8, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, nella parte in cui, per i
rispettivi procedimenti, prevedono il «concerto» del solo Ministero
dei beni e delle attivita' culturali e non della Regione Sardegna;
ii) l'art. 3, comma 1, lettera h), e l'art. 8, nella parte in cui
modifica l'art. 19, comma 8, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
nella parte in cui, per i rispettivi procedimenti, prevedono il
«parere» del solo MIBACT e non della Regione Sardegna;
iii) l'art. 17, nella parte in cui modifica l'art. 28, comma 2,
del decreto legislativo n. 152 del 2006, nella parte in cui, per il
procedimento di verifica dell'ottemperanza alle condizioni ambientali
imposte nel provvedimento di VIA, prevede la «collaborazione» del
solo MIBACT e non della Regione Sardegna.
Tali disposizioni sono viziate:
per violazione dell'art. 3 dello Statuto sardo e dell'art. 6 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, perche'
ledono le competenze regionali in materia di «urbanistica e
edilizia», estese alla tutela paesaggistica;
per violazione del principio di leale collaborazione ex articoli
5, 117 e 118 Cost., perche' il legislatore statale non ha predisposto
adeguati meccanismi collaborativi nel disciplinare un procedimento
nel quale si verifica una particolare sovrapposizione di competenze
statali e regionali;
per eccesso di delega e per violazione dell'art. 76 Cost., quale
conseguenza della violazione dei principi e criteri direttivi sanciti
dall'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012,
richiamato dall'art. 1 della legge di delegazione n. 114 del 2015,
che impongono anch'essi la previsione di opportune forme di
coordinamento tra amministrazioni statali e regionali;
per violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento
dell'amministrazione pubblica, in quanto il legislatore statale non
ha garantito la partecipazione al procedimento di tutti gli enti e
organismi che sono titolari di una specifica competenza rilevante per
l'esercizio delle funzioni pubbliche disciplinate, con cio'
determinando un'illegittima compressione della competenza legislativa
regionale nella materia «urbanistica ed edilizia» ex art. 3 dello
Statuto, estesa ai profili di tutela paesaggistica ai sensi dell'art.
6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975.
3.3. - Un ulteriore profilo di censura si deve rapidamente
illustrare quanto all'art. 3, comma 1, lettera g), del decreto
legislativo n. 104 del 2017. Ivi, come sopra indicato, si prevede la
possibilita' di sottrarre alla VIA gli interventi «aventi quali unico
obiettivo la risposta alle emergenze che riguardano la protezione
civile».
A tal proposito si deve ricordare che la «protezione civile» e'
materia di competenza concorrente ai sensi dell'art. 117, comma 3,
Cost. (applicabile anche alla ricorrente ai sensi dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001). Ne consegue che, per le medesime ragioni
segnalate al paragrafo precedente, tale disposizione e' illegittima
per violazione dell'art. 117, comma 3 Cost., in una coi parametri
sopra indicati, nella parte in cui non prevede che la decisione di
deroga sia assunta anche d'intesa con la Regione, in virtu' della sua
specifica competenza in materia.
3.4. - Si confida di aver dimostrato nei paragrafi che precedono
che le disposizioni impugnate sono illegittime nella parte in cui non
prevedono un coinvolgimento delle regioni al medesimo livello di
intensita' e di efficacia giuridica assicurato al MIBACT. In via di
estremo subordine, nella denegata ipotesi che codesta ecc.ma Corte
costituzionale non ritenga di dover sancire il perfetto parallelismo
tra le attribuzioni del MIBACT e quelle della Regione ricorrente nei
particolari procedimenti sopra indicati, si chiede che sia comunque
garantita nello svolgimento di tutte quelle funzioni pubbliche la
necessaria partecipazione procedimentale almeno nella forma del
parere da richiedersi obbligatoriamente alla Regione Sardegna.
4. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 3, 5, 8, 9, 12, 13,
14, 16, 17, 22 e 26 del decreto legislativo n. 104 del 2017.
Violazione del principio di leale collaborazione ex articoli 5, 117 e
118 Cost., per un ulteriore profilo. Violazione degli articoli 3 e 4
della legge cost. n. 3 del 1948 e 117 Cost.
Come si confida di aver adeguatamente illustrato nelle pagine che
precedono, la ricorrente non ha inteso contestare la competenza del
legislatore statale nel regolare il procedimento di valutazione di
impatto ambientale e di verifica di assoggettabilita' alla VIA. Ha,
pero', lamentato che, per una pluralita' di profili, e' mancata
l'adeguata considerazione delle competenze e delle attribuzioni
regionali, che si sarebbero potute correttamente salvaguardare
attraverso i consueti strumenti di coordinamento, ispirati al
principio di leale collaborazione tra lo Stato e la Regione Sardegna.
In una prospettiva analoga si deve qui lamentare la violazione
del principio di leale collaborazione per un ulteriore profilo,
concernente lo stesso procedimento di adozione del decreto delegato
impugnato.
4.1. - A tal proposito, valgono qui le indicazioni della sentenza
n. 251 del 2016, con la quale codesta ecc.ma Corte ha precisato
l'ambito di applicazione del principio di leale collaborazione
nell'esercizio della delega legislativa, affermando che, «la' dove
[...] il legislatore delegato si accinge a riformare istituti che
incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente
connesse, sorge la necessita' del ricorso all'intesa», che si impone
«quale cardine della leale collaborazione anche quando l'attuazione
delle disposizioni dettate dal legislatore statale e' rimessa a
decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base
dell'art. 76 Cost.».
Piu' in particolare, nella medesima sentenza la Corte ha
affermato che il ricorso all'intesa (oppure agli altri «strumenti
[...] idonei» ad assicurare «la coerenza dell'intero procedimento di
attuazione della delega, senza sottrarlo alla collaborazione con le
regioni») non e' necessario nel caso di disposizioni «che pure
intersecano sfere di attribuzione regionale», ma costituiscono «in
via prevalente espressione di una competenza statale» esclusiva (par.
4.1.1.), mentre e' doveroso ove risulti un «concorso di competenze,
inestricabilmente connesse, nessuna delle quali si rivela prevalente,
ma ciascuna delle quali concorre alla realizzazione dell'ampio
disegno di riforma della dirigenza pubblica» (par. 4.2.1.).
Ebbene: come gia' si e' osservato nel precedente par. 1.2., nella
valutazione d'impatto ambientale si determina quell'inestricabile
sovrapposizione di competenze che, secondo i principi della sentenza
n. 251 del 2016, impongono di fare capo all'intesa nel procedimento
di attuazione della delega legislativa (cfr. ancora la sentenza n. 81
del 2013, in cui l'ecc.ma Corte ha ricordato che, nella VIA, «a
verifiche di natura tecnica circa la compatibilita' ambientale del
progetto, che rientrano nell'attivita' di gestione in senso stretto e
che vengono realizzate nell'ambito della fase istruttoria, possono
affiancarsi e intrecciarsi complesse valutazioni che - nel bilanciare
fra loro una pluralita' di interessi pubblici quali la tutela
dell'ambiente, il governo del territorio e lo sviluppo economico -
assumono indubbiamente un particolare rilievo politico»).
4.2. - In ogni caso, quand'anche si ritenesse che, nel caso di
specie, dalla sovrapposizione di competenze possa comunque emergere
un «giudizio di prevalenza» in favore della competenza esclusiva
statale in materia di «tutela dell'ambiente», ex art. 117, comma 2,
lettera s), Cost., il ricorso all'intesa tra lo Stato e la Regione
ricorrente per l'adozione del decreto delegato qui impugnato
rimarrebbe comunque necessaria.
Come e' stato gia' segnalato sopra, infatti, codesta ecc.ma Corte
costituzionale, nella sentenza n. 230 del 2013, ha riconosciuto
l'obbligo per lo Stato di rispettare il principio di leale
collaborazione, nella declinazione dell'intesa c.d. «forte», in caso
di discipline che coinvolgono gli interessi e le competenze
regionali, ancorche' si possano ascrivere, in virtu' del giudizio di
prevalenza, a una materia di competenza legislativa esclusiva statale
(era il caso della «determinazione delle modalita' e delle condizioni
di svolgimento del servizio di collegamento marittimo», che e'
«espressione di un potere [...] statale, in quanto pertinente alla
concorrenza, ma che tocca direttamente un interesse differenziato
della Regione e che interferisce in misura rilevante sulle scelte
rientranti nelle competenze della medesima, quali il turismo e
l'industria alberghiera»).
Anche in questo caso, dunque, si richiede una «reale e
significativa partecipazione della regione», che «non e' garantita
dalla formula «sentite le regioni interessate» della norma censurata,
che si limita ad imporre la mera acquisizione del parere, risultando,
invece, necessario un procedimento che assicuri un efficace
coinvolgimento della regione e che evoca, quindi, la figura
dell'intesa fra i due enti».
4.3. - Nel caso di specie, come gia' accennato in narrativa, non
solo non si e' proceduto all'intesa tra le parti, ma lo Stato, dopo
aver acquisito il «parere favorevole condizionato» della Conferenza
Stato-regioni (atto rep. n. 61/ESR del 4 maggio 2017), non ha
ritenuto di attivare le doverose ulteriori «procedure di
consultazione» intese al «superamento delle divergenze, basate sulla
reiterazione delle trattative o su specifici strumenti di mediazione»
(sentenze numeri 1 e 251 del 2016 e 121 del 2010). Al contrario, il
Governo ha sostanzialmente confermato il testo dello schema di
decreto legislativo gia' sottoposto all'esame della Conferenza
Stato-regioni, senza recepire alcuna delle indicazioni formulate nel
suo parere.
In particolare, non sono state recepite le proposte emendative
relative:
al ruolo delle regioni nel procedimento di VIA in sede statale
(articoli 12, 13 e 14 del decreto legislativo n. 104 del 2017; cfr.
p. 5, 12, 17 del parere della Conferenza Stato-regioni);
alla riduzione delle competenze regionali sugli interventi
sottoposti alla valutazione d'impatto ambientale e alla verifica di
assoggettabilita' alla VIA (articoli 5 e 22 del decreto legislativo
n. 104 del 2017; cfr. p. 5, 6, 7, 12, 22 e 27 del parere della
Conferenza Stato-regioni);
alla deroga per i progetti concernenti interventi di protezione
civile (art. 3 del decreto legislativo n. 104 del 2017; cfr. p. 15
del parere della Conferenza Stato-regioni).
Si e' determinata cosi' una condotta c.d. «di blocco»,
manifestamente estranea al principio di leale collaborazione e, di
conseguenza, palesemente illegittima.
Ne consegue, anche per questo profilo, l'illegittimita'
costituzionale degli articoli 3, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 16, 17, 22 e 26
del decreto legislativo n. 104 del 2017, nelle specifiche parti gia'
dettagliatamente individuate nei precedenti motivi d'impugnazione
(parr. 1.1., 2.1. e 3.1.), cui si rinvia in ossequio al principio di
sinteticita' degli atti processuali.